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| 深圳高新区开放式管理模式及其创新价值 |
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| 作者：中国高新… 来源：中国高新技术产业导报 点击数： 更新时间：2006-4-23 9:20:27 |
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今年是深圳高新区成立的第１０个年头。１０年创业，１０年开拓，深圳高新区在科技资源匮乏的条件下，坚持改革创新，走出了一条以体制创新推动机制创新、促进高新技术产业集约化发展的道路，在开放式管理模式下建立了比较完善的区域创新体系，成为深圳市发展高新技术产业的缩影。本文追寻开放式管理模式产生与发展的历程，以探讨其制度创新的价值。
深圳高新区开放式管理模式是深圳在国家发展高科技、实现产业化，进行科技体制改革的大背景下，将体制创新与深圳经济特区以及高科技产业自身发展规律相结合的产物。设立国家高新区是我国进行科技管理体制改革，促进科技与经济结合，推动经济结构调整和产业升级的重要举措。如何打破传统的体制性障碍，建立适合科学技术发展的管理体制，我国进行了反复的探索。
从1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出建立“新兴产业开发区”，到1995年6月《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》要求国家高新区“要建立良好的管理和运行机制，区内企业要率先建立现代企业制度”之前，全国对是否要建立高新区和高新区管理体制模式的认识并不统一，各地实践中的做法也不尽相同。最主要的分歧在于，是在固有的体制模式下加大投入力度发展高科技，还是开辟新的区域，实行特殊的产业优惠政策和灵活的体制机制，创造一个更加优化的、有利于创新创业的局部环境，推动高新技术的商品化、产业化和国际化。1996年11月25日，江泽民同志在APEC会议上发表讲话指出：“本世纪在科技产业化方面最重要的创举是兴办科技工业园区。这种产业发展与科技活动的结合，解决了科技与经济脱离的难题，使人类的发现或发明能够畅通地转移到产业领域，实现其经济与社会效益。”由此结束了在建立高新区问题上的争论。期间，经科技部批准，全国建立了53个国家高新区。
尽管如此，国家对高新区的管理体制并未作统一规定，因而各地高新区实行的管理体制也就呈现出多样性。深圳高新区正是在这样的历史条件下应运而生的。1995年10月，中共深圳市委、深圳市人民政府做出《关于推动科学技术进步的决定》，决定“加速发展高新技术产业开发区，为高新技术企业创造良好的生产开发环境”，“对高新技术产业开发区实行统一领导、统一规划、统一政策，理顺管理体制”。因此，深圳高新区从成立的那一天起，就被赋予了进行体制创新的历史使命。
深圳高新区的开放式管理模式又是在对旧体制和兄弟高新区管理体制的扬弃过程中产生的，在不断的创新过程中完善的。由于我国53个国家高新区各自具有不同的发展条件、不同的规模现状、各具特色的优势和潜力、不平衡的发展资源，全国的高新区管理体制呈现出多样性、差异性。综合起来大致有四种模式：一是独立于所在行政区之外的封闭的管委会模式，实行“小政府、大社会”职能设置，行使上一级政府管理权限，这是高新区主要的管理模式。二是管委会与企业化的国有开发实体合二为一的管理开发模式，两个机构，一套人马，自我运行，滚动发展。三是在发展过程中逐步形成的高新区与行政区合一管理模式。四是一区多园、物理空间割断、管委会仅具有协调服务职能的模式。
以上管理模式的共同优点是“小机构、大服务”，行政效率高，园区享受特殊的优惠政策，具有良好的服务环境。它们各具特色，是所在地体制创新和机制创新的产物，对推动当地的高新技术产业发展发挥了巨大作用。然而这四种管理体制也存在弊端：管理机构越来越多地承担社会管理职能，不利于集中精力发展高新技术产业；财政经济独立使招商的压力过于沉重；滚动发展模式往往导致以土地换技术、以土地换资金、以土地换市场，挤压了高新技术产业发展空间；在实际发展运行中容易产生机构臃肿，甚至“体制复归”的现象。
深圳高新区在全国53个高新区中成立较晚，深圳本身就是“小政府、大社会”，享有特殊优惠政策的经济特区,前述模式不符合深圳高新区的实际。开放式管理模式的主要设计者长期从事科研和科技管理工作，基于对高新技术产业自身发展规律的深刻把握，通过对全国各高新区管理体制的比较分析，结合深圳高新区的实际，创造性地设计出独具特色的开放式管理模式。通过政府规章、深圳经济特区立法的形式予以确定，赋予管理体制以法定的权威，获得高度的稳定性和一体执行力。
背景链接开放式管理模式的基本内容
该模式初期表现为三级管理体制：领导决策层为深圳高新区领导机构，由深圳市政府及相关行政管理部门主要负责人组成，负责园区的宏观决策、重大政策制定、产业规划、用地审批、协调解决园区开发和建设以及管理中的重大问题；行政管理层是深圳高新区领导机构的办事机构和深圳市政府的派出机构，负责编制园区总体发展规划和产业规划及其他专项规划，行使园区土地和厂房及配套住房、园区非公共用地户外广告和标识申请初审的行政许可权，对入区企业或者项目进行资格审查等；服务层是深圳高新区服务机构，对园区的社会公共事务进行管理、监督并提供有关服务。
随着实践经验的积累和体制改革的不断深入，一些可以通过市场行为解决的社会服务项目从服务层的职能中剥离出来，由市场主体承担，服务层也不再成为管理体制的组成部分，更多地承担起公共服务职能，成为区域创新体系的要素。
开放式管理模式的基本特征
在深圳市委市政府的统一规划和统一管理下，不中断政府各部门对深圳高新区的行政许可链条；在现行的行政管理体制和司法体制框架下，不改变政府各部门、司法机关对园区的管理职能和管辖权限；不把园区作为一个独立的行政区域单独划分出来进行管理，其公共社会事务管理由所在行政区负责；依照《深圳经济特区高新技术产业园区条例》的规定，园区行政管理机构作为深圳市政府的派出机构，代表其履行管理职能。
创新价值在实践中体现
毋庸讳言，我国在相当长的一个时期内还存在着许多阻碍技术创新和高新技术产业发展的因素，管理体制落后与创新机制不活是重要障碍之一。建设完善的高新区区域创新体系，就是要在制度上构架适宜创新的环境，特别是要打造一个能够促进发展的创新平台。园区管理体制实际上是作为一种行政管理制度存在的，深圳高新区开放式管理模式作为体制创新的优化模式，在推动技术创新、促进高新技术产业发展、完善区域创新体系等诸多方面具有极为重要的创新意义。
创新价值之一：开放式管理模式提供了一个将传统的政府行政管理体制与高科技产业发展之间的矛盾、冲突纳入秩序规范，从而促进经济高速增长、企业竞争力提高的范例。
在开放式的管理模式下，高新区行政管理机构不是单独的经济利益主体，而是和政府其他行政部门一样成为政府的工作机构，是高新区的经济利益共同体，共享高新技术产业带来的经济成果，避免了因经济利益驱动产生的摩擦，政府财政资源通过各种渠道通畅地向高新区集中配置；高新区行政管理机构法定化的工作职能划定了与政府其他行政部门行使职权的边界，避免了因权利与责任之争引发的矛盾，高新区行政管理机构从繁冗的行政社会管理事务中解脱出来，集中精力，心无旁骛地抓高新技术产业的发展与管理。高新区行政管理机构的活动空间是在现行的行政管理体制下撕开一条裂缝，实现点控制、块管理、面协调。
在这个模式下，深圳市政府通过政府各部门投向深圳高新区的总资金已达数十亿元，建成了先进完善的基础设施、配套设施、服务设施、创新平台等，改善了园区的创业环境。政府各部门、园区所在行政区与园区行政管理机构和衷共济，共同为园区的高速可持续发展做出了贡献。深圳高新区十年发展的实践表明，其开放式的管理模式适应和促进了园区高新技术产业的发展，提高了区域和企业的竞争力。2005年，深圳高新区实现工业总产值1368亿元，每平方公里实现工业总产值达118.96亿元，如以工业用地面积计算，每平方公里实现工业总产值高达417.07亿元。区内企业拥有极强的经济实力和竞争力，出现了一批产值过十亿、超百亿的企业，拥有为数众多的境内外上市公司，拥有超过深圳市55%的发明专利，许多产业、企业在全国同行业占有重要位置，并昂首登上国际竞争的大舞台。深圳高新区也成为全国高新技术产品出口基地、软件出口基地和知识产权试点园区。
创新价值之二：开放式管理模式营造出优越的区域创新体系，形成了高科技创新簇群，吸引技术创新要素集聚，促进科技与工业融合。
簇群是指在某一特定区域内互相联系的、地理位置集中的公司和机构的集合，是位于某个地方、在特定领域内获得不同寻常的竞争胜利的重要集合。事实上簇群已成为区域经济乃至都市经济的一个显著特征，在经济发达的国家和地区尤其如此。开放式管理模式下的深圳高新区正是这样一个簇群，一个各类创新要素的集合，一个在高新技术产业领域获得高度竞争力的重要集合。
深圳高新区致力于建设政府主导下的以市场为导向、产业化为目的、企业为主体、人才为核心、公共研发体系为平台，辐射周边、拓展海内外、官产学研资介相结合的区域创新体系，较好地解决了科技游离于经济之外的“两张皮”问题，调动各方面的积极性共同营造最佳创新环境，吸引创新要素在园区集合和流动，形成了创新链。创新最重要的要素是人才、知识库、资金和市场信息。深圳高新区不仅有由数万名大学本科学历以上人员和数百名留学生形成的创业大军，而且通过虚拟大学园培养了约6万名大学生、2000多名硕士生、300名博士生；国内外43所知名院校入驻园区，设立市级以上重点实验室20多个，包括IBM、ORACLE 在内的数十家企业研发中心使园区成为名副其实的科技资源的高密度配置区。深圳拥有全国最大规模的风险投资资金，超过30家境内外风险投资公司投资园区企业，存在规模巨大的社会民间资本，私募投资业、股票市场发达，为科技创业企业提供了丰富的资本渠道；毗邻港澳的地理环境使企业对市场变化具有“春江水暖鸭先知”般的优越，企业家们在创新总裁俱乐部、国际科技商务平台获得和交流市场信息，迅速做出决策，赢得市场先机。
“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，正是开放式管理模式的包容为集合在深圳高新区的创新要素迅速裂变、放大提供了环境条件，创新要素在这种宽松的环境里寻得了市场化的路径，创新型企业源于市场需求而生产，基于市场竞争而发展，产品的高竞争力使企业充满活力。据统计，2005年企业专利申请量占园区申请量的99.72%，一批企业的产品具有核心竞争力。同时，各创新要素之间互相施加影响，推动创新的步伐和方向，鼓励和催生新企业，与园区形成良性互动，进而扩大和增强了园区的竞争力，为园区的持续高速发展和繁荣做出了贡献。
创新价值之三：开放式管理模式的成功，为深圳市实施自主创新战略、建设国家创新型城市提供了先行先试的试验场，其制度的创新性品格成为深圳市创新禀赋的重要组成部分，其创新成果亦成为这个城市的精神财富。
深圳高新区在开放式管理框架下集全社会之力创造的经验在深圳市得以推广放大。近年来，被深圳市委、市政府《关于完善区域创新体系推动高新技术产业持续快速发展的决定》、《关于实施自主创新战略建设国家创新型城市的决定》吸收采纳的创新成果有：建设官产学研资介相结合的区域创新体系；建设多元化、专业型、互动式科技企业孵化器的发展思路；努力营造有利于完善区域创新体系的产业生态、人文生态、环境生态“三态合一”的综合环境，实现从主要依靠优惠政策向着力营造创新环境转变；实施“厂房再造、产业置换”工程，改造旧厂房，拓展产业发展空间；敢于冒险、勇于创新，宽容失败、追求成功的园区文化等。可以说，深圳高新区在全市科技自主创新、体制创新、机制创新方面发挥了试验田作用；在建设国家创新型城市中发挥了排头兵作用；在落实科学发展观、实现集约化发展上发挥了示范区作用，为建立和完善深圳市区域创新体系和创新型城市建设做出了贡献。编后语 统观全球先进的科技园区，一个共同特点就是都具有与园区生存、发展和运行需要相适应的制度基础。我国高新区的发展经验也证明，高新技术产业发展的历程始终伴随着体制创新、机制创新。当前，高新区的进一步发展更加需要强力集聚各类创新要素的制度环境。如何将国家和地方政府给予高新区的区域和产业优惠政策在制度的框架内最优化，实现全社会科技资源在高新区高效配置和综合集成？政府管理部门采取哪些举措才能保持高新区全面协调可持续发展？深圳高新区的实践对科技园区必须依托著名大学区和科研院所密集区才能成功的传统观点提出了挑战，其开放式管理模式的架构与运作提供了一个别样的反思与研究的例证。也许，这正是开放式管理模式的另一种创新价值。创新 中国高新区的风采 高新区是一部史书，记录着中国新经济时代知识精英创新创业的光荣足迹；高新区是一块沃土，孕育出一大批自主创新、勇攀科技高峰的高新技术企业；高新区是一艘巨轮，承载着发展中国高新技术产业的历史重任，乘风破浪，驶向明天；高新区是一种使命，高举着民族产业大旗在自主创新的号角中走向世界。
今年是邓小平同志“发展高科技，实现产业化”题词15周年、国务院批准建立国家高新区并颁布相关政策15周年，全国科学技术大会的胜利召开，自主创新、建设创新型国家战略的提出，标志着中国高新区建设事业迈上了一个新台阶，标志着中国高新技术产业的发展进入了一个具有里程碑意义的新阶段。
在这一意义非凡的时刻，一本真实记录中国高新区发展历程，集中展现高新区人创业创新伟大成就的书——《创新——中国高新区风采》正式出版了。这是我国建立国家高新区以来第一本专门反映53个国家高新区发展情况的书，客观介绍了高新区的发展历程、成就、特点，宣传了高新区在创新中求发展这一重大主题。
15年来，国家高新区始终高举创新的旗帜，坚持“发展高科技，实现产业化”，着眼于国家目标、市场需求和产业特点，创造局部优化环境，集成各方面资源和力量，不断加强自主创新能力建设，推动高新技术成果转化为现实生产力。国家高新区已经成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体，成为带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎，成为高新技术企业走出去参与国际竞争的服务平台，成为抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地。
企业是自主创新的主体，15年来，国家高新区把推进自主创新能力提升作为增强企业核心竞争力的根本途径，着力优化环境与公共服务平台建设，在发展战略、管理模式、政策法规上都自觉地以企业为中心，充分体现企业的主体地位，全力为高新技术企业的创新和发展提供相关服务，使企业真正成为技术创新投入和创新成果商品化、产业化的主体，在掌握重要领域的核心技术、培育自主知识产权、造就具有国际竞争力的企业和品牌等方面取得了重要突破，催生了一批拥有自主知识产权和较强自主创新能力的著名企业。
15年来，国家高新区高度重视产业集群建设，充分发挥市场配置资源的基础性作用和政府的宏观引导作用，强化区域经济概念，推动企业合作竞争，通过制定规划、积极引导，实现产业发展的合理集聚和布局，为产业集群的产生与壮大营造了广阔的发展空间，走出了一条以产业集群带动经济腾飞的发展之路。
高新区在创业阶段栉风沐雨，历尽艰辛；经过十多年发展，高新区经济已渐成规模并取得巨大成就。当前，国家高新区正通过营造更加完善的创新创业环境，实施以提高自主创新能力为核心的“二次创业”发展战略，进一步增强高新技术企业的核心竞争力，创造性地建设创新型国家。可以预言，再经过5年的发展，到“十一五”末，国家高新区创新体系将更加完善，科技创新能力显著提高，必将为我国高新技术产业的发展做出更大的贡献。  |
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